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魏际刚:中国产业政策四十年回顾与评价
2018-09-17

    本报告回顾了改革开放40年来工业、新兴产业、服务业等产业政策的变化情况,对产业政策效果做出了评价。根据改革进程、发展阶段和国际环境变化,报告将过去40年的产业政策大致划分为体制转轨时期、市场经济体制初步确立时期、新世纪至国际金融危机爆发前以及国际金融危机发生至2018年等四个阶段。

    1 体制转轨时期的产业政策(1978年-1991年)

    1978年十一届三中全会的召开,标志着中国进入了改革开放时代。1978年至1991年是国民经济的体制转轨时期,产业政策着重产业结构合理化,纠正产业结构重大比例关系的失调,促进短线产业加快发展,抑制长线产业发展,努力使各方面失调的比例调整过来。该时期,市场经济体制尚未完全建立起来,政府在推动产业结构调整和产业发展方面发挥着很大的作用,产业政策的措施更多以政府投资、银行信贷、税收和一定的计划等直接干预手段为主,间接干预手段为辅。

    (一)1978-1985年间的产业政策

    改革之初,中国的国民经济比例严重失调。农业和工业、轻工业和重工业、原料动力工业和其他工业的比例严重失调,造成国民经济总体运行和发展难以持续,迫切需要对产业结构做重大调整。1979年4月中央工作会议提出了十二条调整比例关系的原则和措施。1979年6月政府工作报告提出搞好国民经济的“调整、改革、整顿、提高”八字方针。1980年2月,中央决定对轻纺工业实行“六个优先”。1982年9月中共十二大报告指出,“能源和交通是制约中国经济发展的一个重要因素”,“要保证国民经济以一定的速度向前发展,必须加强能源开发,大力节约能源消耗,同时大力加强交通运输和邮电通讯的建设”。1983年6月国务院政府工作报告提出,“今后五年,首先要保证农业、轻工业和重工业生产相互协调向前发展”。1984年5月国务院政府工作报告提出,“在能源、交通建设的安排上,要坚持大中小相结合,长期和短期兼顾的方针”。1985年3月国务院政府工作报告指出,国民经济在实现农业、轻工业和重工业的协调发展方面取得了明显成效,但同时存在“能源、交通、原材料供应仍然紧张,产业结构和产品结构还不够合理”等一些不可忽视的问题。

    (二)1986-1991年间的产业政策

    从20世纪80年中期开始,中国政府从优先支持轻工业发展转向大力支持基础产业发展,对加工工业过快增长予以控制。1986年4月“七五”计划第一次在国家层面提到“产业政策”,提出产业结构调整的方向和原则:“在继续保持农业全面增长,促进轻工业和重工业稳定发展的前提下,着重改善他们各自的内部结构;加快能源、原材料工业的发展,同时适当控制一般加工工业生产的增长,使两者的比例关系逐步趋向协调;把交通运输和通信的发展放到优先地位;大力发展建筑业;加快为生产和生活服务的第三产业的发展;积极运用新技术改造传统产业、传统产品,有重点地开发知识密集和技术密集型产品,努力开拓新的生产领域,有计划地促进若干新兴产业的形成和发展”。这个时期,国家着重于产业结构调整,同时也开始重视产业结构升级。1987年3月,国务院政府工作报告提出“三保三压”方针。1987年10月中共十三大报告提出“保持社会总需求和总供给基本平衡,合理调整和改造产业结构”。1988年3月国务院政府工作报告指出,“基础工业和基础设施是我国经济的薄弱环节”。1989年3月《国务院关于当前产业政策要点的决定》颁布。提出“必须从当前的实际情况出发,合理制定产业政策,在压缩和控制社会总需求的同时,下功夫调整和改造产业结构,以防止出现经济滞胀现象,在优化结构的基础上提高国民经济的素质和效益”,“当前和今后一个时期制定产业政策、调整产业结构的基本方向和任务是;集中力量发展农业、能源、交通和原材料等基础产业,加强能够增加有效供给的产业,增强经济发展的后劲;同时控制一般加工工业的发展,使它们同基础产业的发展相协调”。1989年3月国务院政府工作报告明确“当前调整结构的基本方向和任务,是集中力量发展农业、能源、交通和原材料等基础产业,加强能够增加有效供给的产业和产品,增加经济发展的后劲;同时控制加工工业的发展规模和速度,使它们同基础产业的发展相协调”。1990年3月国务院政府工作报告指出,“努力开发新产品、新品种,增产品牌优质产品和市场紧缺产品,尤其要增产适应农村需要的日用消费品。”1991年3月中央《关于国民经济和社会发展十年规划和第八年五年计划纲要的报告》指出,“大力调整产业结构,促进产业结构的合理化并逐步走向现代化”,“要把产业结构调整放在今后十年经济建设的突出位置”。

    2 市场经济体制初步确立时期的产业政策(1992年-2001年)

    1992年以邓小平视察南方重要谈话和党的十四大为标志,改革开放步伐明显加快,建立和完善社会主义市场经济体制成为改革的重要任务和明确目标。在经过20世纪80年代产业结构的调整以及各次产业不同程度的发展,20世纪90年代产业政策目标及主要任务与改革初期有很大不同。

    这一阶段的产业政策继续强调产业结构调整,重视产业结构升级,同时着力推动各次产业的发展,高度重视基础产业、支柱产业和高新技术产业的发展,重视产业发展中增长模式转换问题。这一时期,市场经济体制逐步建立,产业政策运用大量直接干预的方式逐步减少,导向性的间接干预方式不断增加,综合运用经济、法律、行政等多种手段。

    (一)1992-1997年间的产业政策

    1992年3月国务院政府工作报告指出,“对那些生产能力过剩、产品积压、技术落后、长期亏损的企业,逐步实行关停并转”,“固定资产投资,主要用于能源、交通、通信、原材料和农业、水利等基础产业,支持高新技术产业的发展,加快居民住宅的建设。”1992年6月《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》提出,“九十年代,要在发展第一、第二产业的同时加快发展第三产业,促进国民经济每隔几年上一个新台阶。”1992年10月中共十四大报告提出,“调整和优化产业结构,高度重视农业,加快发展基础工业、基础设施和第三产业”。1993年3月政府工作报告指出,“加强农业的基础地位”,“加快基础设施和基础工业建设”。1994年3月政府工作报告提出,“根据国内外市场的需求,主动调整产品结构,努力生产适销对路产品,不断开发新产品,增强市场适应能力和竞争能力。”1994年3月,国务院颁布了《九十年代国家产业政策纲要》。九十年代国家产业政策要解决的重要课题是:“不断强化农业的基础地位,全面发展农村经济;大力加强基础产业,努力缓解基础设施和基础工业严重滞后的局面;加快发展支柱产业,带动国民经济的全面振兴;合理调整对外经济贸易结构,增强我国产业的国际竞争能力;加快高新技术产业发展的步伐,支持新兴产业的发展和新产品的开发;继续大力发展第三产业。同时,要优化产业组织结构,提高产业技术水平,使产业布局更加合理”。1995年3月政府工作报告提出“加大投资结构的调整力度,提高农业、交通、通信和能源等基础产业和基础设施以及技术改造的投资比重”。1996年3月,“九五”计划提出,“积极推进经济增长方式转变,把提高经济效益作为经济工作的中心”。1997年3月政府工作报告提出“保持合理的投资规模,加大结构调整力度”。

    (二)1998-2001年间的产业政策

    1997年亚洲金融危机爆发以及国内经济暴露出的内需不足,加之前期产业结构和产业发展中存在的问题,使得1998年以来的产业政策除继续着力结构调整之外,在刺激内需方面发挥着更大作用。

    1998年3月政府工作报告提出“推进重点行业和重点企业改革和发展。”1999年3月政府工作报告提出,“除少数属于提高技术水平、产品升级又有市场的项目之外,各级政府要停止审批工业建设项目,银行也要停止向这类建设项目贷款。要继续压缩纺织、煤炭、冶金、石化、建材、机电、轻工等行业过剩的生产能力,坚决淘汰那些技术落后、浪费资源、产品质量低劣和污染严重的小企业”。2000年3月政府工作报告要求,“大力推进经济结构的战略性调整”,“加大工业结构调整力度”,“发展第三产业”。2001年3月“十五”计划提出,“今后五年要着力调整产业结构、地区结构和城乡结构,特别要把产业结构调整作为关键”。

    3 新世纪以来至国际金融危机发生前的产业政策(2002年至2008年)

    以2002年党的十六大召开为标志,中国的经济发展和改革开放进入新的阶段。一方面,产业结构和产业发展已经站到一个更高的水平之上,工业化向中后期迈进。另一方面,新的阶段在面临着旧问题尚未完全解决的情形下,又遇到一些新问题。主要是产业结构调整和优化升级的任务还很重,同时土地、资源、能源、环境约束更加明显,产业结构和各次各类产业向更高水平发展过程中的一些深层次矛盾变得突出,加之经济社会发展中的地区差距、城乡差距、社会矛盾、国际竞争加剧以及不断增加的不确定性因素等,对该时期的产业政策目标、任务、方向和措施提出了更高的要求。

    这一阶段产业政策的重点是产业结构的调整、优化和升级,实现产业发展从“量”向“质”的根本性转变。按照走新型工业化道路和转变经济增长方式的要求,既重视产业结构合理化,又加快推进产业结构优化和升级,引导和推动产业内在素质的改善,通过鼓励自主创新推动国内产业在全球产业链中的地位提升和国际竞争力的提高。节能、环保等因素成为产业结构调整的重要目标。这一时期,市场经济体制已经初步建立,产业政策更注重市场机制和利益导向机制的作用,更加注重对市场主体行为的引导,措施上综合运用经济、法律、环保、必要的行政手段等。

    2002年3月政府工作报告指出,“加快产业结构优化升级”。2002年11月,党的十六大报告提出“走新型工业化道路,大力实施科教兴国战略和可持续发展战略”。2003年3月政府工作报告强调,“按照走新型工业化道路的要求,加快产业结构调整。积极发展对经济增长有重大带动作用的高新技术产业。”2004年3月政府工作报告指出,“在经济加快发展的过程中,又出现一些新的矛盾,特别是投资规模偏大,部分行业和地区盲目投资、低水平重复建设比较严重,能源、交通和部分原材料供求关系紧张”,提出“要完善产业政策和行业规划,健全行业信息发布制度,正确引导社会投资方向。”2005年3月政府工作报告指出,“加快推进经济结构调整和增长方式转变。推进产业结构优化升级。”2005年10月“十一五”规划建议指出,“推进产业结构优化升级”,“以自主创新提升产业技术水平;加快发展先进制造业;促进服务业加快发展;加强基础产业基础设施建设”。2005年12月国务院发布《促进产业结构调整暂行规定》,明确产业结构调整的目标是:推进产业结构优化升级,促进一、二、三产业健康协调发展,逐步形成农业为基础、高新技术产业为先导、基础产业和制造业为支撑、服务业全面发展的产业格局,坚持节约发展、清洁发展、安全发展,实现可持续发展。2006年3月政府工作报告指出,“加大产业结构调整力度、资源节约和环境保护力度”。2007年3月政府工作报告提出“把节能降耗、保护环境和节约集约用地作为转变经济增长方式的突破口和重要抓手”,“加快推进产业结构升级和自主创新。坚持走新型工业化道路,着力优化产业结构。”2007年10月中共十七大报告要求,“要大力推进经济结构战略性调整,更加注重提高自主创新能力、提高节能环保水平、提高经济整体素质和国际竞争力”。“加大对自主创新投入,着力突破制约经济社会发展的关键技术”。2008年3月政府工作报告提出“坚持把推进自主创新作为转变发展方式的中心环节”,“坚持走中国特色新型工业化道路,推进信息化与工业化融合。着力发展高新技术产业,大力振兴装备制造业,改造和提升传统产业,加快发展服务业特别是现代服务业。继续实施新型显示器、宽带通信与网络、生物医药等一批重大高技术产业化专项。”“充分发挥国家高新技术开发区的集聚、引领和辐射作用。围绕大型清洁高效发电装备、高档数控机床和基础制造装备等关键领域,推进重大装备、关键零部件及元器件自主研发和国产化。加强地质工作,提高资源勘查开发水平。积极发展现代能源原材料产业和综合运输体系”。

    4 全球金融危机以来至今的产业政策(2008-2018年)

    2008年爆发的全球金融危机使中国面临的国际国内形势发生重大变化,经济发展遭遇重大困难和挑战。一方面国际市场需求萎缩,全球通货紧缩明显,贸易保护主义抬头,外部经济环境严峻,不确定因素显著增多。另一方面,国内经济增速明显下滑,长期制约中国经济健康发展的体制性、结构性矛盾依然存在,一些行业产能过剩,第三产业发展滞后,自主创新能力不强,能源资源消耗多,环境污染重,城乡、区域发展差距仍在扩大。

    这一阶段产业政策的重点仍是抓好结构调整,促进转型升级。适应市场需求变化,根据科技进步新趋势,发挥中国产业在全球经济中的比较优势,发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系。这一时期,产业政策更加强调科技创新,大力培育战略性新兴产业,加强节能减排和生态环保,推进区域经济协调发展。

    2008年12月中央经济工作会议指出,“必须坚持把保增长、扩内需、调结构有机结合起来。”2009年3月政府工作报告提出“要围绕保增长、促升级,重点抓好产业结构调整”,“认真实施汽车、钢铁、造船、石化、轻工、纺织、有色金属、装备制造、电子信息、现代物流等重点产业调整和振兴规划。”。2010年3月政府工作报告提出,“要大力推动经济进入创新驱动、内生增长的发展轨道”。2011年3月政府工作报告提出,“加快构建现代产业体系,推动产业转型升级。改造提升制造业。加快培育发展战略性新兴产业。大力发展服务业。加强现代能源产业和综合运输体系建设。坚持陆海统筹,推进海洋经济发展”。2011年3月“十二五”规划纲要指出,“坚持走中国特色新型工业化道路,适应市场需求变化,根据科技进步新趋势,发挥我国产业在全球经济中的比较优势,发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳就业能力强的现代产业体系”。2012年3月政府工作报告提出,“促进产业结构优化升级。推动战略性新兴产业健康发展。”2012年11月中共十八大报告提出,“着力激发各类市场主体发展新活力,着力增强创新驱动发展新动力,着力构建现代产业发展新体系,着力培育开放型经济发展新优势,使经济发展更多依靠内需特别是消费需求拉动,更多依靠现代服务业和战略性新兴产业带动,更多依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新驱动,更多依靠节约资源和循环经济推动,更多依靠城乡区域发展协调互动,不断增强长期发展后劲”。2013年3月政府工作报告提出,“必须加快改造提升传统产业,大力发展高新技术产业,提高产品质量和市场竞争力。”2014年3月政府工作报告提出,“创新是经济结构调整优化的原动力。要把创新摆在国家发展全局的核心位置,促进科技与经济社会发展紧密结合,推动我国产业向全球价值链高端跃升。”2015年3月政府工作报告提出,“推动产业结构迈向中高端。实施‘中国制造2025’,坚持创新驱动、智能转型、强化基础、绿色发展,加快从制造大国转向制造强国。”2015年10月,“十三五”规划纲要建议,构建产业新体系。加快建设制造强国,实施《中国制造二○二五》。“2016年3月政府工作报告提出,”在适度扩大总需求的同时,突出抓好供给侧结构性改革,既做减法,又做加法,减少无效和低端供给,扩大有效和中高端供给,增加公共产品和公共服务供给,使供给和需求协同促进经济发展,提高全要素生产率,不断解放和发展社会生产力。“2017年3月政府工作报告提出,”必须把改善供给侧结构作为主攻方向,通过简政减税、放宽准入、鼓励创新,持续激发微观主体活力,减少无效低效供给、扩大有效供给,更好适应和引导需求。这是一个化蛹成蝶的转型升级过程,既充满希望又伴随阵痛,既非常紧迫又艰巨复杂。要勇往直前,坚决闯过这个关口。“2017年10月党的十九大报告指出,”中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。必须坚持质量第一、效益优先,以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,提高全要素生产率,着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。”2018年3月政府工作报告提出:“大力推动高质量发展。着力解决发展不平衡不充分问题,围绕建设现代化经济体系,坚持质量第一、效益优先,促进经济结构优化升级。”

    5 对中国产业政策效果的评价

    四十年来,中国政府出台的产业政策,点多、面广、影响强、成就大。

    第一,产业结构调整取得重大进展。改革开放初期重工业与轻工业比例严重失调、燃料动力工业与其它工业比例严重失调、农业与工业比例严重失调关系,20世纪80年代中后期以来一般加工工业过快增长、基础产业严重滞后等重大结构性问题基本得以解决,三次产业结构严重失调的状况基本得以纠正。产业结构合理化程度有所提高,产业结构高度化不断推进。各次产业各类技术水平有所提高,产业层次有较大提升,工业部门深加工趋势增强,高技术出口比重增加,一大批国际国内知名品牌得以涌现。

    第二,各次各类产业有很大发展,产业内在素质有很大提高。产业政策在重视一、二、三产业结构的调整外,同时注重各次产业结构内部关系的调整,注重各类各次产业的发展。基础产业的瓶颈有很大缓解,制造业总规模位居世界第一,钢铁、电解铝、水泥、煤炭、电冰箱、洗衣机、空调器、化纤、纱、布、服装等产量稳居世界第一,汽车、房地产等支柱产业快速成长,高新技术产业发展迅速。

    第三,产业竞争力持续提升。轻工、纺织等传统优势产业在国际市场上有很强竞争力,钢铁、有色、石油化工、电子信息、造船等有较强竞争力。交通、物流、电子商务等竞争力快速提升。

    同时也要看到,产业政策在解决中国产业发展和产业结构调整的深层次问题上作用还不尽理想。

    第一,产业结构调整滞后问题未根本改变。核心基础零部件、先进基础工艺、基础软件、产业技术基础等长期受制于人,传统产业改造提升等关键性结构调整进展缓慢。

    第二,产业发展长期粗放的问题并未得以根本改观。多数行业处于国际价值链的低端;高投入-低产出-高排放现象严重,产业发展的能源资源环境代价过大,产业发展的能源资源环境约束性增强;产业组织不合理,产业趋同、集中度过低、规模经济缺乏和规模不经济并存等。

    第三,部分产业政策在制定和实施过程中,对产业总体发展带来一些负面影响,一些产业政策引起了争议。

    第四,产业政策制定和实施中也暴露出一些问题。如政策制定者对产业政策的理解和运用还不够全面和成熟;政策制订者因信息不对称和不完全,使得产业政策目标、范围、着力点不准;因政府职能转型不到位,计划的痕迹还比较明显,以产业政策之名,用行政手段干预企业经营的行为时有发生;过度行政化和直接干预,对市场机制造成伤害;有些产业政策深入到对产业内特定企业、技术、产品和工艺的选择和扶持;制定和执行产业政策过程中带存在着寻租行为;产业政策按所有制、按大小企业、按准入等形成不同的政策,有损公平和竞争;产业政策实施中的各类政策工具,效果差异很大,有些政策工具效果不尽人意;以产业政策来固化部门自身利益;产业政策未能有效协调地方间的分工,重复建设问题严重;产业政策与相关政策协调不足等。

    总之,对中国产业政策的作用需辩证看待,不能因产业政策的巨大成效而否定市场机制,也不能因产业政策的问题而全面否定之。恰恰相反,这正是新时期需要进一步改进和完善产业政策的理由。


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作者: 国务院发展研究中心产业经济研究部第二研究室主任、研究员 魏际刚 来源: 囯家邮政局发展研究中心网站

责任编辑: 俞江月


 
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